2011年5月27日，省十一届人大常委会第二十二次会议通过了《湖南省高速公路条例》。条例的出台，将为加强高速公路的建设和管理，保障高速公路的建设质量、高效运营和安全畅通，使高速公路真正成为经济社会发展的“高速路”，提供完备的制度支撑和有力的法制保障。

立法背景

我省高速公路建设持续快速发展，发展过程中存在的问题需要立法规范。我省高速公路建设从1992年开始，至2009年底，高速公路通车里程达到2227公里，在建高速公路项目38个，总投资2424亿元，里程达到3493公里，位居全国第二，“五纵七横”的高速公路网络已经基本形成。高速公路的快速发展，联网运行的初步形成，对高速公路运营、养护和路政、安全管理提出了更高的要求；高速公路呈现出的投资主体、经济成分、管理形式的多元化等新情况，以及高速公路管理工作中存在的运营效率不高、公共服务不到位、各相关部门之间协调配合机制不健全等问题，均亟需用法律形式予以规范。

我省原有法规已滞后于高速公路发展的形势和国家法律法规的更新，需要出台新的法规对高速公路发展予以规范和保障，对国家法律法规予以细化和落实。1994年，我省出台了《湖南省高等级公路管理条例》，对规范高速公路建设和管理、促进高速公路健康发展发挥了重要作用。随后，国家相继颁布实施了公路法、道路交通安全法、收费公路管理条例、公路安全保护条例等法律、行政法规，我省高等级公路管理条例的一些规定与上位法的规定不一致，甚至相矛盾、相抵触，如公路法将公路分为高速、一级、二级、三级、四级公路等五个标准，已没有“高等级公路”的提法。因此，省人大常委会于2010年废止了高等级公路管理条例，并于2011年5月通过了湖南省高速公路条例。

突出质量

高速公路建设质量是广大民众特别是常委会组成人员十分关注的问题。审议中，有的常委会组成人员认为，高速公路建设不但要有数量，更要有质量。目前高速公路建设存在一些问题，如规划的科学性和严肃性不够，随意调整；设计的合理性和深度不够，擅自变更；不按国家施工强制性标准和规范进行施工，偷工减料、以次充好；不进行交工验收擅自交付使用和运营等，使得有些高速公路质量低劣，既浪费了钱财、滋生了腐败、损害了政府形象，又没有发挥高速公路应有的作用，人民群众怨声载道。条例需要加强对高速公路建设的规范，确保高速公路建设质量。

在确保高速公路建设质量方面，条例主要作了如下规定：

一是对高速公路规划的编制和效力进行了规范，确保规划的科学性、严肃性。条例规定，本省高速公路规划应当根据国家高速公路网规划以及本省国民经济和社会发展的需要科学编制；条例对规划的编制程序也作了明确规定，并要求规划向社会公布；同时明确了规划的修改应当按照编制程序报批，以防止随意变更规划；条例还规定，编制高速公路建设计划、确定高速公路建设项目应当以高速公路规划为依据。

二是对高速公路建设过程中的设计、施工和监理活动做了原则规定。由于国务院建设工程质量管理条例对建设工程设计、施工和工程监理活动有非常详细明确的规定，因此，条例只作了概括性规定，高速公路建设应当遵循基本建设程序，执行国家规定的工程设计、施工和监理规范以及技术标准，保证合理设计施工周期，确保工程质量，并明确从业单位有影响工程质量行为的，按照国务院建设工程质量管理条例予以处罚。

三是对高速公路建设项目的验收进行了规范。条例规定，高速公路建设项目未按照国家有关规定进行交工验收或者交工验收不合格的，不得交付使用，并设置了相应的法律责任，从验收环节把好质量关，防止质量低劣的高速公路投入运营使用。

四是明确了行政管理部门在高速公路建设质量方面的监管职责。条例规定，省人民政府交通运输主管部门及其高速公路管理机构应当加强对高速公路项目建设工程质量的监督检查，督促建设单位及时采取措施处理建设过程中的工程质量问题，从行政手段角度保障高速公路建设质量。

凸显权利

高速公路建设和运营等活动涉及高速公路沿线广大民众和司乘人员的切身利益。条例在制度设计时，始终坚持权利本位，平衡权力与权利、不同权利主体之间的利益，切实维护好广大群众的合法权益，在高速公路活动的各个环节、各个方面突出对公民权益的保护。

在高速公路建设方面，条例注重对沿线群众利益的保护。一是对沿线群众不动产的保护，明确高速公路沿线县级以上人民政府及其有关主管部门应当按照各自职责，依法做好高速公路建设征地补偿安置工作，依照法律法规和省人民政府的规定支付补偿安置费用，不得截留、挪用。二是对其他公路和设施的保护，规定高速公路建设应当避免损坏其他公路和设施；确实无法避免的，建设单位应当按照不低于该公路和设施原有的技术标准予以修复，或者给予相应的经济补偿。三是减少噪声污染，保障居民安居环境，规定高速公路通过居民聚居区的，应当按照国家相关规定设置隔音设施。

在高速公路经营与服务方面，突出为司乘人员提供良好高效的优质服务。一是对高速公路的收费期限和收费标准进行了规范。高速公路收费期限届满不停止收费和收费标准偏高的情况颇受诟病，据报道，2008年，审计署公布18个省市收费公路审计结果显示，抽查北京等12个省（市）35条经营性公路，由于批准收费期限过长，获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上，成为“高价公路”。条例规定，高速公路的收费期限和收费标准由省人民政府按照国家有关规定审查批准，收费标准在报请审查批准前，应当进行听证，以保证收费标准确定的科学性、合理性，保障公民对定价的参与权。同时规定，高速公路经营管理者应当在收费站显著位置公布收费标准、收费单位、收费起止年限等内容，以接受社会监督。二是对服务区经营者的行为进行了规范，以保障消费者的合法权益。“高速路好走，服务区难进”，近些年来，老百姓对我省高速公路服务区内的物价超高问题颇有怨言，常委会组成人员审议也认为，要对服务区经营者的行为进行规范。条例规定，高速公路服务区经营者应当收费经营，诚实守信，文明服务，公开服务内容、标准、价格，不得欺诈他人，不得强制他人接受有偿服务；针对服务区机动车维修问题突出的实际，条例对服务区机动车维修专门作了规定，高速公路服务区机动车维修经营者应当按照有关技术规范对机动车进行维修，保证维修质量，并在实施维修前向车主明示维修收费标准。

确保畅通

高速公路不高速的问题一直是社会公众和常委会组成人员特别关注的问题。条例通过一系列制度设计，从根本上确保高速公路畅通，使高速公路真正成为高速路。

一是在高速公路养护方面，条例注意减少养护对车辆通行的影响。首先，规定高速公路经营管理者应当科学调度、统筹安排，确定合理的施工时间和工期，减少对车辆运行的影响，保证高速公路及其附属设施处于良好的技术状态。其次，规定高速公路养护单位应当按照国家规定合理设置施工区域；进行大修的，应当通过媒体和沿线可变信息板等设施予以公告；应当及时清理养护废弃物等。

二是对收费车道的设置进行了规范，以保证收费车道畅通。因收费车道设置不合理和开启不够等原因导致堵塞的情况时有发生，特别是在节假日更为突出，人民群众意见很大，也引起了常委会组成人员的高度关注。条例规定，收费站收费车道的设置应当与车辆流量相适应；收费站应当开启足够的收费车道，保证收费车道畅通；并赋予了驾驶人投诉的权利，规定因未开启足够收费车道导致高速公路堵塞的，驾驶人可以向高速公路管理机构投诉。

三是对随意占用应急通道的行为进行了规范。应急通道是高速公路的生命线，但目前车辆占用应急通道的行为比较常见，严重影响了高速公路的畅通和安全，为此，条例规定，除法律法规规定的特殊车辆和设备外，其他车辆不得在应急通道内行驶，不得在非紧急情况下停车，并设置了相应的法律责任。

保障安全

高速公路交通安全是条例制定过程中另一个颇受关注的方面。条例草案并没有这方面的内容，考虑到交通安全是高速公路管理不可或缺的方面，根据交通安全法和我省实际，条例增加了这方面的内容。

一是规定了不得进入高速公路的车辆和人员。条例规定，行人、非机动车、拖拉机、轮式专用机械车、铰接式客车、全挂拖斗车以及其他设计最高时速低于七十公里的机动车不得进入高速公路。同时，针对高速公路上上下乘客、装卸货物的情况比较多、危害比较大的现实，规定禁止在高速公路上上下乘客、装卸货物，并设置了相应的法律责任。

二是规定了车辆在高速公路上正常行驶时的速度限制，并规定限速标志、标记和测速监控设施应当按照国家有关规定合理设置。

三是对高速公路隧道安全进行了专门规定。首先，明确高速公路隧道应当具有排水、通风、监控等设施；其次对载运易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品车辆通过特长高速公路隧道进行了规范，载运前述危险物品的车辆应当避免通过特长高速公路隧道，确需通过的，有关单位应当进行现场监管；另外，对在特长高速公路隧道内发生重大事故的处置进行了规范，隧道管理者应当及时向公安机关高速公路交通管理机构报告，需要封闭隧道的，及时封闭隧道，并相应采取临时处置措施，利用高速公路沿线可变信息板等设施将信息告知过往车辆驾驶人。

四是明确了高速公路管理机构和公安机关高速公路交通管理机构的日常巡查义务。条例规定，高速公路管理机构和公安机关高速公路交通管理机构应当加强高速公路日常巡查，发现危及高速公路安全、影响高速公路畅通情形的，及时采取措施，确保畅通和安全。

著名经济学家米勒指出：“如果把经济和社会发展比作一架飞机，那么，高速公路就像是让这架飞机得以腾空而起的跑道。”高速公路管理条例必将让这条跑道变得更平整、更宽阔，必将推动高速公路真正成为促进经济社会发展的“高速路”。

（省人大法工委办公室      李慎秋）